张晓远、黄问苍

一、问题的提出

根据《行政诉讼法》第七十五条之规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。然而，该条款并未就行政行为无效的起诉期限问题进行规定。就起诉期限而言，《行政诉讼法》第四十六条一方面规定公民、法人或者其他组织应当自知道或者应当知道行政行为之日起六个月内提起诉讼，另一方面又规定因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年、其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。可见，起诉期限制度既设一般期限，亦设最长保护期限，而二者均未就无效行政行为是否受起诉期限限制作出规定。质言之，确认无效之诉是否受起诉期限限制，究竟系实体效力层面的当然之义，抑或须以立法明示方能突破起诉期限，此一问题因缺乏明确的法律规定而未有定论。

对此，司法实践非但未形成统一的裁判规则，反而在最高人民法院层面呈现截然对立的立场。最高人民法院第一巡回法庭于2018年7月23日形成的《关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》第十七条明确指出：“行政诉讼规定的起诉期限制度，是所有行政案件必须遵守的法定起诉条件，法律和司法解释均没有作出例外的规定。因此，请求确认行政行为无效，同样要受起诉期限的限制。”此一立场将起诉期限视为所有行政案件均应遵守的法定起诉条件，主张无效确认之诉概莫能外。而最高人民法院于2018年9月10日作出的《对十三届全国人大一次会议第2452号建议的答复》则表达了相反的倾向：“对行政行为提起确认无效之诉是否要受到起诉期限的限制，在行政诉讼法修订后的法律规定及司法解释中均没有明确规定。我们倾向于认为提起确认行政行为无效之诉不受起诉期限的限制，行政相对人可以在任何时候请求有权国家机关确认该行为无效。”。

有鉴于此，确认行政行为无效究竟是否受起诉期限限制，实为行政审判中亟待厘清的基础性命题。本文拟在梳理肯定说与否定说各自理据的基础上，辨明起诉期限制度在无效确认之诉中的规范定位，进而提出笔者之见解，以期裨益于裁判规则的统一。

二、肯定说

肯定说主张，确认行政行为无效之诉应当受起诉期限的限制。此说立足于起诉期限制度的规范属性与制度功能，认为确认无效之诉并无排除起诉期限适用的法律依据，若对其作例外处理，反将动摇行政诉讼的秩序根基。

（一）起诉期限系所有行政诉讼的法定起诉条件，具有强制性与普遍适用性

肯定说的首要论据，在于起诉期限是《行政诉讼法》为所有行政案件设定的法定起诉条件。现行《行政诉讼法》及司法解释并未就确认无效之诉单独规定起诉期限，依据严格法定主义，确认无效之诉自应适用起诉期限的一般规则。第一巡回法庭会议纪要第十七条“所有行政案件必须遵守的法定起诉条件，法律和司法解释均没有作出例外的规定”的表述，正是这一立场的集中体现。最高人民法院在（2017）最高法行申7539号行政裁定中认为：“现行行政诉讼法及相关司法解释并未针对无效行政行为的起诉期限单独作出例外规定，麻坑村委会关于确认行政行为无效诉讼不受起诉期限限制的主张，缺乏依据。”该裁定以“无例外规定”为由，否定了当事人关于确认无效之诉不受起诉期限限制的主张。

（二）不受起诉期限限制将损害法的安定性与社会秩序稳定

肯定说的第二重论据，在于行政行为一经作出，纵有重大且明显违法情形，在被有权机关确认无效之前仍对社会产生事实上的拘束力，并可能在此基础上衍生出新的法律关系。若允许相对人无限期地提起确认无效之诉，将使行政法律关系长期处于可被否定的不确定状态，严重损害法的安定性、行政效率与善意第三人的合理信赖。起诉期限制度的功能，正在于督促权利人及时行使权利、尽早确定法律关系，这一功能不应因无效而被架空。

（三）不受起诉期限限制易诱发规避起诉期限与滥用诉权

肯定说的第三重论据，在于若确认无效之诉不受起诉期限限制，则行政相对人可借请求确认行政行为无效之名，规避本应适用的起诉期限，使起诉期限制度形同虚设。由于行政行为无效与可撤销之界限本就相对模糊，行政相对人易通过主张无效绕过起诉期限的约束，造成司法资源的浪费与诉权的滥用，因而确认无效之诉同样应当受到起诉期限的限制。

（四）肯定说代表性判例，归纳如下表：

三、否定说

否定说主张，确认行政行为无效之诉不受起诉期限的限制。此说立足于无效行政行为的效力本质与确认无效之诉的独立价值，认为无效行政行为自始不具有公定力，主张实质正义优先于法的安定性。

（一）无效行政行为的效力本质决定其不受起诉期限限制

否定说的首要论据，在于无效行政行为因存在重大且明显违法情形，自始、当然、确定地不发生法律效力，不具有公定力、确定力与拘束力。起诉期限制度以行政行为的公定力与法的安定性为正当性基础，而无效行政行为恰恰是公定力的例外。一个自始无效的行政行为，不能因时间的经过而获得确定力，更不能因期限限制而治愈为有效。若令其受起诉期限限制，无异于承认重大且明显违法的行政行为可因期限届满而获得事实上的合法效力，与无效行政行为的效力本质根本相悖。

（二）确认无效之诉与撤销之诉性质有别，不应一体适用起诉期限

否定说的第二重论据，在于确认无效之诉与撤销之诉在制度功能上判然有别。撤销之诉以行政行为的公定力为前提，其底层逻辑为：行政行为虽违法，但在被撤销前仍推定有效，故须以起诉期限督促权利人及时行使撤销权，以尽早稳定法律关系；确认无效之诉则不同，其所针对的行政行为因重大且明显违法而自始无效，本就不具有公定力，诉讼的目的并非撤销一个尚存效力的行为，而是对自始无效这一客观状态予以司法确认。二者一为形成之诉、一为确认之诉，功能各异，起诉期限的正当性基础亦各不相同。若将撤销之诉的起诉期限规则一体适用于确认无效之诉，无异于以撤销之诉的逻辑来规制确认之诉，使确认无效之诉丧失其独立存在的制度价值。质言之，不受起诉期限限制，正是确认无效之诉区别于撤销之诉的程序性标志。

（三）起诉期限的适用将导致重大且明显违法的行政行为无从救济

否定说的第三重论据，在于起诉期限制度旨在督促权利人及时行使权利、稳定行政法律关系，但这一功能不应以牺牲对严重违法行政行为的监督为代价。无效行政行为违法程度最深、对相对人权益侵害最大，若因起诉期限届满而阻断救济，将出现“规范意义上无效”却“事实上永久有效”的冲突局面，使依法行政原则与权利保障的立法宗旨落空。为重大且明显违法的行政行为设置不受期限限制的救济通道，正是实质法治对形式法治的必要纠偏。

（四）肯定说代表性判例，归纳如下表：

四、笔者观点

确认行政行为无效之诉应否受起诉期限限制，肯定说与否定说分歧的实质，在于起诉期限制度的规范功能能否及于自始不生效力的行政行为。笔者赞同否定说，认为确认无效之诉不受起诉期限的限制。这一结论并非孤立的价值判断，而是可以从效力逻辑、规范逻辑、体系逻辑与价值逻辑四个层面获得贯通性的论证支撑：就效力逻辑而言，起诉期限以行政行为效力的存续为前提，无效行政行为自始不生效力，期限适用失其根基；就规范逻辑而言，司法解释第九十四条已然内含确认无效之诉不受起诉期限限制的规范意旨；就体系逻辑而言，确认无效不受期限限制，系我国法律体系对无效这一效力形态的一贯立场；就价值逻辑而言，法安定性有其边界，重大且明显违法的行为不应受其庇护。在此基础上，笔者还将回应肯定说的诸项论据，以期在实质正义与秩序稳定之间求得平衡。

（一）起诉期限以行政行为之效力存续为正当性前提，无效行政行为自始不生效力，期限适用失其根基

欲辨明确认无效之诉应否受起诉期限限制，须先厘清起诉期限制度所规范的对象。肯定说常以“法定起诉条件”“法安定性”等语词笼统作答，却未触及问题的实质。笔者认为，起诉期限之所以被设定为行政诉讼的法定起诉条件，其适用前提在于行政行为效力的存续。行政行为一经作出，即被推定合法有效，对相对人及利害关系人产生拘束，并在此基础上不断衍生出新的法律关系。为使这种效力状态尽快趋于确定，避免其长期处于可被攻击的不确定之中，法律遂以起诉期限督促权利人及时行使诉权，尽早了结争议。质言之，起诉期限的正当性，系以行政行为尚有效力且该效力需要被稳定为前提的。

循此逻辑，起诉期限的适用便有其内在边界：它只对“效力存续、待予确定”的行政行为适用，而无效行政行为因存在重大且明显违法情形，自始、当然、确定地不发生法律效力。既不具有公定力，亦不具有确定力、拘束力与执行力，其在法律上自始即处于“不存在”的状态。既无“效力存续”可言，起诉期限所欲实现的功能，于此根本无从谈起。若强行令其受起诉期限限制，无异于承认：一个自始无效的行政行为，可以因期限的经过从“无效”转化为“有效”。这一结论，不仅与无效行政行为的效力本质根本相悖，更在逻辑上陷入“以期限治愈无效”的悖论，而无效之所以为无效，恰恰在于其不可因任何事由（包括时间的经过）而补正。由此可见，确认无效之诉不受起诉期限限制，并非对起诉期限制度的例外突破，而是起诉期限制度在效力逻辑上的当然结论。

需指出的是，肯定说常以“无效行政行为在被确认之前仍具有事实上的拘束力”为由，主张其应受起诉期限限制。所谓“事实上的拘束力”，是指行政机关凭借其事实上的行政职权，对相对人权利义务施加的现实影响，它属于权力运行的经验事实；而起诉期限所对应的，是行政行为在法律层面的效力推定，属于规范判断。二者分属不同层面，不可混为一谈。无效行政行为虽可能在事实上对相对人造成不利，但这恰恰说明其违法之严重、侵害之现实，更应通过司法途径予以纠正，而非据此反推其应受起诉期限限制。以“事实拘束力”论证“期限适用”，无异于以违法行为的现实危害性，去正当化对其救济的阻断，其理据之颠倒，不言自明。

（二）《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条内含确认无效之诉不受起诉期限限制的规范意旨

肯定说立论的规范支点，在于“法律与司法解释均未就确认无效之诉的起诉期限作出例外规定”，故应一体适用起诉期限的一般规则。这一论断看似恪守法定主义，实则停留于法条文字的表层，未及于规范的内在脉络。笔者认为，现行规范虽未明示规定“确认无效之诉不受起诉期限限制”，但《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条，已然内含了这一规范意旨。该条第一款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决；第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。

两者对照，其间的规范差异耐人寻味。第一款所规范的“撤销转无效”情形，立法预设的是行政相对人已在法定起诉期限内起诉，故无须再就起诉期限另作讨论。而第二款所规范的“无效转撤销”情形，立法却特意规定“原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉”。其恰恰展现了立法者的真实预设：原告提起确认无效之诉时，未必处于法定起诉期限之内。倘若立法预设确认无效之诉与撤销之诉一样，均须于起诉期限内提起，则第二款关于“超过法定起诉期限”的规定便属多余，因为起诉期限的审查本应先行于实体审理，逾期者已被挡在诉讼门槛之外，无须待“无效转撤销”之际再行审查。

这一论述，还可从规范体系的层面获得印证。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条已就“超过法定起诉期限”的裁定驳回作出一般规定，若确认无效之诉同样受起诉期限限制，则第九十四条第二款关于“原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉”的规定，便与第六十九条构成无谓的重复。立法者之所以在第九十四条第二款中再次强调起诉期限，正是因为在“无效转撤销”这一特定转换环节，起诉期限问题才真正产生，需要单独处理。这从反面说明，在确认无效这一环节，起诉期限本非审查对象。

（三）确认无效不受期限限制，系我国法律体系对“无效”效力形态的一贯立场

确认无效之诉不受起诉期限限制，并非行政法上的孤例，更非笔者为论证所需而作的牵强比附。放眼我国整个法律体系，对无效这一效力形态，立法与司法始终秉持着一以贯之的立场：无效的法律行为自始、当然、确定地不发生效力，不因时间的经过而补正，故请求确认其无效，不受时效或期限的限制。

这一立场，在民法领域表现得尤为鲜明。依《民法典》第一百五十三条、第一百五十四条之规定，违反法律、行政法规的强制性规定，违背公序良俗，或者恶意串通损害他人合法权益的民事法律行为无效。对于此类无效的民事法律行为，通说与司法实践一致认为，请求确认其无效不受诉讼时效的限制。其法理在于：诉讼时效所针对者，乃请求权，即请求他人为或不为一定行为的权利；而请求确认民事法律行为无效，属于确认之诉，其诉讼标的并非请求对方履行义务，而是请求法院对“该行为自始无效”这一既存的客观状态予以司法确认。一个自始无效的民事法律行为，不能因时效的经过而治愈为有效，否则无异于承认当事人可以借时间的流逝而取得本不应取得的利益。这一规则并非仅适用于合同领域，而是贯穿于民事法律行为的各个类型：请求确认婚姻无效（《民法典》第一千零五十一条），不受诉讼时效限制；请求确认收养无效，不受诉讼时效限制；请求确认遗嘱无效，同样不受诉讼时效限制。可见，在民法领域，确认无效不受时效限制是一项体系性的规则，而非个别的例外。

行政法上的确认无效之诉，与民法上的确认无效之诉，在制度逻辑上同源同构。二者所确认的，都是法律行为因存在根本性瑕疵而自始不生效力的客观状态；二者所欲防止的，都是无效因时间的经过而被“洗白”为有效的荒谬结果。诚然，行政行为与民事法律行为在性质上存在差异，行政行为的公定力是民事法律行为所不具有的特殊因素，故民法上的规则不能原封不动地照搬至行政法。然而，这一差异恰恰不构成障碍，反而印证了本文的结论：公定力只存在于可撤销的行政行为之上，无效行政行为因重大且明显违法而自始不具有公定力，故其与无效的民事法律行为一样，同属自始不生效力的范畴，理应一体适用确认无效不受期限限制的规则。若行政法对无效行政行为另设起诉期限，而民法对无效民事法律行为不设时效限制，则同一法律体系之内，对无效这一相同的效力形态竟作出截然相反的安排，其体系上的自相矛盾，实难自圆其说。进而言之，这一体系性立场，根植于法律对无效状态的确认，本质上是对客观法律状态的宣告，而非对当事人权利的处分。

（四）法安定性有其边界，重大且明显违法之行为不应受其庇护

肯定说认为，若确认无效之诉不受起诉期限限制，则行政行为将长期处于不确定状态，行政法律关系难以安定，社会秩序亦将随之动摇。这一忧虑并非无的放矢，法安定性作为法治的基本价值，确有维护之必要。然而，肯定说在援引法安定性时，却忽略了一个前提性问题：法安定性所要安定的，究竟是什么样的法律关系？

法安定性并非一项绝对价值，其正当性有着内在的边界。法安定性之所以值得维护，在于它保护的是那些尚可容忍、尚可维持的法律状态，使社会成员得以据此安排生活、形成合理预期。然而，当一项法律状态本身即建立在重大且明显违法的基础之上时，对其加以安定，便不再是维护法治，而是庇护违法。一个自始无效的行政行为，其违法程度之重、瑕疵之明显，已逾越了任何理性人所能容忍的限度。对这样的行为赋予安定性，无异于要求社会成员去尊重、去服从一个本不应存在的权力行使，其荒谬之处，不言自明。质言之，法安定性保护的是合法或仅具一般瑕疵的法律秩序，而非重大且明显违法的行为。后者不仅不应受法安定性的庇护，反而恰恰是法安定性所要规制的对象。由此观之，肯定说以法安定性为由主张确认无效之诉受起诉期限限制，实则是将法安定性的保护对象作了错误的扩张。若依其逻辑，一个重大且明显违法的行政行为，只要相对人未在起诉期限内提起诉讼，便可因期限的届满而获得确定力，从此免受司法审查，堂而皇之地继续存在，反而从根本上动摇了法安定性的根基。

作者简介：

张晓远 律师、法学博士

四川大学法学院副教授、硕士生导师

四川蜀鼎律师事务所管委会主任

黄问苍

乔治城大学法学硕士