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        到2010年底,我国已制定地方性法规8600多件,对地方经济社会发展发挥了重要作用。中国特色社会主义法律体系形成后,地方人大该如何进一步做好立法工作?9月初,第十八次全国地方立法研讨会在京召开,200多名来自地方人大的立法工作者对此进行了深入研讨。　

　　法规立项:人大主导“把关”　

　　“立法项目的遴选要以是否‘发挥引领作用’为重要标准。重视立项论证,不凭一时冲动立法,不为立法而立法,不把立法当成一种表态,一种宣示。”在作大会发言时,湖南省人大常委会副主任杨泰波这样表示。　

　　“解决改革发展中的热点、难点问题”是湖南省人大常委会在法规立项时考虑的重点之一。杨泰波举例说,“非税收入”作为财政收入的重要组成部分和国民收入再分配的一种形式,长期以来,对其都是按照“预算外资金”来管理,导致大量财政资金游离于预算之外,降低了资金使用效率,而且容易滋生腐败。针对这一问题,湖南省人大常委会在2004年出台了全国第一个规范“非税收入”管理的地方性法规,即《湖南省非税收入管理条例》。这一条例的出台,对湖南省依法行政、依法理财起到了重要作用。　

　　杭州市也有类似的立法经验。杭州市人大常委会法工委主任路江通告诉记者,在杭州市区,每年新建、改建的管线近1000公里,但却分别归属20多家单位建设、管理。由于缺乏统一协调,“重复开挖”现象不断出现。为根治这一城市常见病,2008年,杭州市在全国率先对地下管线建设管理立法,出台了《杭州市城市地下管线建设管理条例》。“眼下,建设部门、规划部门等对管线管理能实现信息资源共享;而且,条例规定,新建成的路不满5年的,不许开挖。”路江通说。　

　　上海市人大常委会副主任吴汉民认为,中国特色社会主义法律体系形成后,随着法律和行政法规日趋完备,地方立法中综合性立法项目会越来越少。地方立法更多地应由系统性立法向“问题引导立法”、“立法解决问题”方向转变。　

　　立法项目能否围绕“问题”而立,实践中,往往取决于法规起草部门。为了改变“政府提什么,人大审什么”的状况,近年来,各地人大在法规立项论证方面进行了积极探索。　

　　北京市人大常委会开展的“法规立项论证试验工作”颇具代表性。据北京市人大常委会副主任柳纪纲介绍,从2008年下半年起,北京市人大常委会有关工作机构根据北京市政府提出的每一项立项报告,从立法的必要性、可行性、合法性、效果预期等方面进行调研论证,并向该市人大常委会主任会议提交“立项论证报告”,讨论决定立不立、怎么立。“5年来,我们对37项次法规项目进行了立项论证,同意立项31项,不予立项3项,暂缓立项3项。”柳纪纲说。　

　　柳纪纲表示,立项论证试验工作发挥了市人大常委会在立法中的主导作用和市政府的基础作用,把好了立法选项关,提高了立法决策的科学性、民主性,形成了立法工作良性发展的局面。　

　　开门立法:发挥“外脑”作用　

　　6月27日,杭州市人大常委会举行“立法咨询委员会”(下称咨询委员会)聘书颁布仪式。这是在上一届咨询委员会任期届满后,成立的新一届委员会,组成人员共12人,既有杭州高校的学者,也有律师,其专业涉及多个法学领域。　

　　“这些年来,我们一直以浙江大学光华法学院为依托,建立了咨询委员会。”路江通告诉记者,为了提高立法质量,发挥专家学者在立法工作中的积极作用,该市人大常委会1998年便成立了咨询委员会。　

　　在路江通看来,这个咨询委员会“非常有用”。“比如在审议法规草案之前,咨询委员会会在合法性、合理性、规范性等方面把一道关。对他们的意见,法工委会形成一份书面文件,在提交常委会审议草案的时候,一并提供给委员作参考。虽然没有具体统计过,但我感觉,他们的意见被采纳率非常高。”路江通说。　

　　不少地方人大均成立了类似机构。如北京市人大(1984年起设立)法制建设顾问,还建立了“立法语言专家咨询”工作机制;黑龙江省人大常委会有立法咨询专家库。　

　　地方人大汲取智慧,不仅仅来自专家,还来自人大代表、广大群众。　

　　据天津市人大常委会副主任李泉山介绍,10年来,天津市制定地方性法规以及通过法规性决议、决定共138件,其中47件来源于人大代表提出的议案和建议。在立法过程中,该市人大常委会积极邀请人大代表列席常委会会议,法规起草部门也邀请人大代表参与起草、发表意见。　

　　记者了解到,黑龙江省人大常委会法工委除邀请人大代表列席常委会会议外,还建立了与代表之间的立法工作联系——将常委会立法规划、立法计划发给代表,将立法调研考察计划、立法听证会、论证会、座谈会等资料发给代表;邀请代表参与立法调研和考察等。　

　　在听取民意方面,近年来各地人大都采取了不少措施——网上发布法规草案征集意见,举行立法座谈会、听证会,邀请公民旁听常委会会议等。　

　　对群众的意见,不仅“听”而且“取”。李泉山介绍,天津市人大常委会曾针对群众反映的养老保险问题,两次修改养老保险条例;针对群众反映的房屋产权登记问题,在物权法颁布后制定了《天津市房屋权属登记条例》,要求政府采取措施实现房地产权统一登记;针对冬季集中供热中存在的问题,在《天津市供热用热条例》中规定,供热标准不得低于18℃。　

　　“提高立法民主的实效,还需要在工作机制上不断创新。”吴汉民在提交会议的论文中表示,应进一步扩大征集立法建议的范围;创新公布法规草案的方式,比如可以通过媒体开辟讨论专栏;正确处理多数人意见与少数人意见、强音与弱音的关系,真正集中群众的共同意志。　

　　地方立法:有些领域可否先行先试　

　　我国立法法明确规定了地方人大的立法权限,即“为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项;属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”,以及除必须由法律规定的事项外,其他国家尚未制定法律或者行政法规的事项。行政处罚法颁布施行后,地方人大立法遇到一些新问题。　

　　甘肃省人大常委会法工委有关负责人针对行政处罚法第11条提出建议。该条规定:地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚;法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定,地方性法规需要作出具体规定的,必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。　

　　这位负责人认为,从各地实际来看,由于经济、文化等发展不平衡,地方之间差异很大,建议对这一条款作出修改或者进行立法解释,在维护国家法制统一、不违背上位法立法精神、立法原则的前提下,允许地方在行政处罚方面作出符合各地实际、管用、可操作的规定,解决地方立法中存在的一些具体问题。　

　　“在地域辽阔、经济发展不平衡的省份,省会城市在立法时还会遭遇如何与省人大立法权平衡的问题。”昆明市人大法制委员会主任委员雪都告诉记者,以昆明为例,在设置有关城市管理的行政处罚标准时,各方都希望按照昆明市的经济水平、资源配置等提高标准,但是由于云南各地发展不平衡,省人大制定法规时设置的处罚标准相对较低。这样一来,昆明市制定的法规就不能设置较高的处罚标准,否则便突破了上位法,然而设置低了,又会导致实践中执法的尴尬。　

　　浙江省人大法制委员会副主任委员、常委会法工委主任丁祖年表示,研讨中,有些同志反映,随着行政处罚法、行政许可法、行政强制法等法律的出台实施,地方立法空间在缩小。　

　　“建议进一步深化对地方立法地位和作用的认识,充分保证地方立法的空间。”丁祖年表示,我国地域宽广,各地自然条件和经济社会发展情况差异较大,让地方出台相关法规,发挥地方立法周期相对较短、灵活性较强、试错成本较低的特点,能实现通过立法引领推动改革发展与维护法规稳定性、权威性的双重目标。另外,现在许多重大政策和体制调整,往往在局部地区先行先试,所以在有些领域应当给予地方立法先行先试的权限。　

　　青海省人大法制委员会主任委员、常委会法工委主任张建国建议:“对地方立法权进行清晰界定,增强可操作性;进一步区分地方政府规章与地方性法规的立法权限;建议在城市管理方面给予地方人大一定的立法空间或权限;进一步明确经济特区立法权限。”　

　　立法人才:亟须储备　

　　雪都已经在昆明市人大工作9年了,在到人大工作之前,他曾当过23年法官。　

　　“昆明市人大一年出台10个条例,现在人大法制委也只有5个人,而原来我们只有3个人,我和一名副主任,一名负责办公室工作的同志。”雪都表示,昆明市人大法制委员会与常委会法工委“一套人马,两块牌子”,工作强度大,待遇不高,吸引不了人,也留不住人,年轻人往往干上四五年之后就走了,而立法工作是非常专业的,人才不易培养。　

　　雪都建议国家考虑出台“立法员”之类的专业职称制度,培养、凝聚专业的立法工作者。他还建议人大成立专门的立法工作培训基地,“既然政府有行政学院、检察官有检察官学院、法院有法官学院,人大可否有一个有关立法的培训学院?”　

　　吉林省人大常委会副主任周化辰也很关心立法人员素质问题。“理论上讲,立法人员的素质应当比司法人员素质高。而我国司法人员要通过司法考试才能上岗,对立法人员却没有要求,导致其门槛相对较低。”周化辰认为,人大应把立法队伍建设作为一项重要的基础性工作来抓;要加大培训力度;要建立健全地方立法工作的保障机制。　

　　“可以说,现在立法工作队伍的素质和力量,已经成为进一步加强立法工作,提高立法水平和质量,发挥立法引领推动作用的瓶颈和制约因素。”丁祖年建议,编制国家级立法人才培养长远规划;建立立法人才评估、考核标准和机制,对长期从事立法工作并有杰出贡献的人员建立激励保障机制等。　

　　在健全立法工作机构方面,长沙市人大法制委员会主任委员、常委会法工委主任周伟提出了建议。他告诉记者,现在,规范性文件的备案审查工作,从全国人大常委会到省、市人大常委会都是由法工委具体负责,但是到了区县人大,因为没有对应的机构,有的放在办公室,有的由内务司法工作委员会负责,效果并不好。为解决此类问题,长沙市正在探索在区县设置“法制工作委员会”。　

　　“这在法律上是没有障碍的,区县人大理当健全立法工作机构。只因为以往区县人大没有立法权所以一般没有成立。但对规范性文件的备案审查,眼下是各级人大都要做的工作,应该有相应的工作机构。”周伟说。　

　　此外,立法经费保障也被与会者提及。甘肃省人大常委会法工委有关负责人提出,立法经费得到有力保障是避免部门利益法制化,提高立法质量的有效途径。建议法律对此作出规定,以满足立法的实际需要。