——以一起典型案件为例所作的讨论

作者：魏 东 博士/高级律师、徐 涛 硕士/专家律师

   编者按：人民法院审理行政诉讼案件，对具体行政行为进行合法性审查是行政诉讼的基本原则之一。根据我国行政实体法和行政诉讼法的规定，行政机关的行政职权源于法定，行政机关的职权范围直接决定行政行为的效力。这里引用了作者所承办的一起真实的案件，属于因行政机关的职能确定违法而引起的行政诉讼纠纷，其中包含地方行政机关规范性文件效力认定的问题。

【案情简介】

原告：杨某

被告：Y县安全监督管理局

2001年12月18日，Y县粽巴乡外出务工人员杨某在Y县H送变电工程公司领导的安排下，到N省S县两碗乡新滩村土地社架设220V照明线路。施工过程中，由于电杆折断，杨某双腿不幸被砸断，当即被送往B市工农兵医院治疗。经Y县劳动鉴定委员会鉴定为三级伤残。后因赔偿问题，杨某与送变电工程公司发生纠纷，杨某遂向劳动仲裁机构申请仲裁。在劳动仲裁过程中，送变电公司向Y县安全监督管理局（以下简称：安监局）申请杨某伤残性质认定。安监局认为，杨某受伤不是发生在送变电工程公司承建的农网改造工程施工工地，杨某私下到自己工作岗位以外的工地去做工，属于个人行为。随即作出了《关于杨某伤残性质认定的通知》（Y安监工伤认字（2002）03号），认定杨某的负伤不属工伤。杨某不服该项认定，遂向Y县人民法院提起行政诉讼。

【争议焦点】

1、安监局作出认定时所适用的《S省企业职工伤亡事故调查处理办法》(省政府令第98-1号)、G府办发（2002）188号通知、Y府办发（2002）54号通知、Y委发（2001）39号文件是否合法、有效。

2、安监局是否有权进行工伤认定，所作出的工伤认定是否因越权而无效。

3、安监局作出的认定所依据的事实是否充分。

【律师观点】

一、安监局无权作出工伤认定

1、安监局作出工伤认定没有法律依据

劳动部办公厅在1996年2月13日发布的《关于处理工伤争议有关问题的复函》第二条中指出：现行认定工伤的法律和政策依据是《中华人民共和国劳动保险条例》、《中华人民共和国劳动保险条例实施条例》和全国总工会《劳动保险问题解答》等规定，负责监督执行工伤保险政策的是各级劳动行政部门的社会保险行政机构，因此劳动者和用人单位对工伤认定问题发争议，当事人可向当地劳动行政部门的社会保险行政机构申诉，也可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。同年8月12日，由劳动部发布的《中华人民共和国企业职工工伤保险试行办法》（劳部发[1996]266号）对工伤争议作了进一步的明确规定，该办法第七条规定，“县级以上各级人民政府劳动行政部门主管本行政区域内的企业职工工伤保险工作。县级以上社会保险基金经办机构经办工伤保险（以下简称：工伤保险经办机构），负责工伤保险基金的筹集、管理和待遇支付，以及工伤职工的管理服务等工作。”第十一条规定：“劳动行政部门接到企业的工伤报告或职工的工伤保险待遇申请后，应当组织工伤保险经办机构进行调查取证，在七日内作出是否认定为工伤的决定。”因此，工伤认定历来是由劳动行政部门作出的，在机构合并之后，也就是由现在的劳动和社会保障局来完成此项工作。安监局属于安全生产监督管理部门，不是劳动行政部门，其职能只是对企业的安全生产进行监督检查，而工伤认定属于社会保险的范畴，安监局当然无权进行工伤认定。因此，安监局对杨军所作出的工伤认定，是一种越权行为，无法律依据，是无效的。

2、安监局以《S省企业职工伤亡事故调查处理办法》为依据，认为有权进行工伤认定的观点不能成立，安监局对该办法理解错误和适用错误

《S省企业职工伤亡事故调查处理办法》只是调整企业与职工之间的伤亡事故的报告、调查和处理程序的一种法律规范。工伤认定的法律依据有且只有《中华人民共和国企业职工工伤保险试行办法》（劳部发[1996]266号）。虽然《S省企业职工伤亡事故调查处理办法》第十七条第（二）项规定，安监局有确定伤亡事故的性质和责任者的职责，但是该“伤亡事故的性质”并非是指伤亡事故“是否属于工伤”的问题，而是根据办法第四条的规定确定伤亡事故是属于轻伤事故、一般伤亡事故、重大伤亡事故、特大伤亡事故中的那一类的问题。同时，该办法第十七条第（四）项明确规定：“伤亡事故报告书的主要内容包括事故发生单位名称、地址、隶属关系，伤亡事故发生日期、类别，人员伤亡情况和直接经济损失，伤亡事故经过、原因、责任，处理建议、整改和防范措施。必要时，还应有事故鉴定资料。”因此，安全生产监督管理部门在伤亡事故发生后经调查所作的伤亡事故报告书的作用并不是对伤亡事故是否属于工伤进行确认，而是对伤亡事故的责任进行划分，提出处理建议和整改、防范措施，以发挥安全生产监督管理的作用。而且，这种责任的划分只包括直接责任、管理责任和领导责任三种，因此，这种责任划分与工伤认定是同样是截然不同的两回事，安监局以该办法第十七条第（二）项的规定为由，进行工伤认定，是对该办法的误解。

3、G府办发（2002）188号通知、Y府办发（2002）54号通知以及Y委发（2001）39号通知三件文件明显违背国家法律规定，是无效的地方性文件

《中华人民共和国企业职工工伤保险试行办法》（劳部发[1996]266号）明确规定了工伤认定的部门及职责。回顾国家的机构改革，安全监督局原属于劳动局内部的安全管理办公室（即安办），但是现在作为一个具有独立职能的机构，显然不再属于劳动行政部门，上述三个地方性文件不加区别地将工伤认定职能授予安监局无法律依据，与《中华人民共和国企业职工工伤保险试行办法》这一全国通行的部门规章相抵触，同时，也剥夺了劳动行政部门的职权，导致部门之间职责混乱，影响了依法行政。从法律效力上讲，部门规章的效力明显大于地方性文件，因此上述三个通知应属违法的地方文件是无效的。安监局根据上述三个通知所作的工伤认定也就无合法依据。

二、安监局所作出的认定与事实严重相悖

2001年10月18日，杨某受Y县H送变电工程公司（以下简称H公司）第四工程处指派，在N省S县两碗乡土地社架设220V线路时，双腿不幸被折断的电杆砸断。事故发生后，Y县劳动局派员实地进行了调查。随后，Y县劳动争议仲裁委员会作出了Y劳仲案字（2002）08号仲裁裁决书及Y劳仲定字（2002）02号复议决定书，要求H公司等连带先行支付30000元的医疗费用。在执行过程中，H公司才向安监局申请，要求认定不属工伤。安监局认为，杨某所作工程不属H公司与Z地区农网建设改造工程指挥部签订的《建设工程施工合同》中所约定的工程，受伤的地方不属S县两碗乡农网建设改造工程工地（上述合同约定的工程工地），由此认定杨某属私自揽活，进而认定杨某不属工伤，明显是不符合逻辑的，也不符合证据排除规则。H公司与Z地区农网建设改造工程指挥部签订的《建设工程施工合同》这份间接证据，显然不能直接排除H公司有承揽其他工程的可能性（包括两碗乡土地社所架设的220V线路），同时杨某作为一名普通的劳动者没有义务去知道两碗乡土地社的220V线路是否是由H公司所承包，作为被管理者、劳动者，领导叫他做什么，他只能接受指派，因此，H公司有没有承包两碗乡土地社的220V线路与是否属于工伤无直接的因果关系。因为根据《企业职工工伤保险试行办法》第八条第（一）项的规定，从事本单位负责人临时指定的工作而受伤的也应属于工伤。

事实上，从Y县劳动局调查人员对胡某、杨某、税某（S县两碗乡供电所所长）的调查材料中可以证实，该项工程是肖某（H公司第四工程处处长）为顾及在S县地区工作的开展，临时安排胡某（H公司第四工程处下属工程队队长）的施工队施工的。在胡某的材料中证实，肖某曾三次与S县电力公司、两碗乡供电所、胡某商谈架线事宜。在杨某的材料中还证实肖某曾对杨某说过：“只要当地老百姓愿意投劳，线路长都可以做”，并且，“土地社这条线路架用的新材料是肖某提供的”。税某在其材料中也证实：“（线路设计图）谌某设计的是一个草图，当时在太平乡电站办公室，将草图画出来后，肖某、肖化某二个人和罗某都在场。还有县电力公司吉经理都在。”因此，两碗乡土地社架设220V线路从洽谈、设计、施工，都有肖某参加、组织和指挥。肖某推说其不知道胡某的施工队在两碗乡土地社架设220V线路，明显是想推卸责任。

另外，必须指出的是，安监局所指的2002年12月20胡某、田某、田洪某《关于二00一年十二月十八日发生工伤事故的汇报》以及二00二年元月十一日，胡某、杨某、肖某的证明材料，并非是由Y县劳动局调查所得，而是由肖某所提供，其真实性不得而知，同时，后一份证明材料是肖某为开脱责任，起草的一份关于杨某受伤与其无关的证明，并在上面写上杨某的名字，并以一万元相诱要求杨某按手印，被杨某拒绝。肖某所作所为的动机，昭然若揭。肖某是H公司四处负责人，其安排胡某负责的施工队在N省S县两碗乡土地社架设220V线路是为顾及H公司在S县地区工作的开展，且在H公司的经营范围之内，应属职务行为，因此，杨某的工作行为应是在执行本单位的工作，其所受的伤属于工伤。安监局认定不属工伤，有悖于事实。

【审判情况】

律师的观点得到了一审、二审法院的支持。

一审法院认为，安监局对杨某作出的工伤性质认定的通知属超越职权，且没有证据证实，适用法律错误的具体行政行为，依法应予撤销。理由是：安监局无权对杨某的伤残性质作出认定，《企业职工工伤保险试行办法》明确规定：工伤的认定，由劳动行政部门的社会保险行政机构负责办理；由县级以上社会保险基金经办机构经办工伤保险业务；劳动者和用人单位对工伤认定问题发生争议，当事人可向当地劳动行政部门的社会保险行政机构申诉，也可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。故工伤认定的职权是劳动行政部门的社会保险行政机构（或劳动争议仲裁委员会）而不是安全监督行政部门，安全监督行政部门要行使工伤认定职权必须要有法律、法规等授权，并且下位法不能与上位法相抵触。安监局认定杨某私自从事与本职工作无关的工作而受伤没有证据予以证实。虽然杨某所施工工程不在送变电公司承包的农网改造范围内，但有证据证实杨某是受工程队队长安排去土地社参加照明线路工程施工。

因此，Y县人民法院作出（2002）Y行字第9号行政判决书，判决撤销安监局作出的《关于杨某伤残性质认定的通知》，诉讼费由安监局承担。

安监局不服该判决，向G市中级人民法院提起上诉。

G市中级人民法院认为，安监局作为监督安全生产的行政机关，对生产过程中的伤亡事故的性质进行调查认定是其职权范围，但界定杨某与送变电工程公司是否属于工伤及可否享受工伤待遇的职责没有法律规定，所作出的Y安监工伤认字（2002）03号关于杨某伤残性质认定的通知超越其行政职权。杨某提供的受送变电工程公司工程队指派到N省S县两碗乡新滩村土地社架设参加照明线路施工致伤的证据真实、有效。安监局认为杨某私自参加施工致伤所提供的证据不能真实、合法印证客观事实。原审认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。最终，G市中级人民法院作出（2003）Ｇ法行终字第11号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判；一审、二审诉讼费由安监局承担。

至此，一场民告官的行政诉讼案终于尘埃落定。

【律师点评】

本案中，一、二审法院的判决是完全正确的，是人民法院对行政机关具体行政行为的合法性进行司法监督的又一典型案例。人民法院通过对安监局作出的工伤认定所依据的法律、事实等方面进行了综合审查，最终认定安监局超越了职权范围，所作出的行政行为于法无据，且对事实的认定存在错误。一审法院的审判人员告诉笔者，G市机构改革之后，对安监局的工伤认定职权予以否定的，该案还是第一例。此案的判决，必将会影响当地政府重新审视政府部门职责划分的合法性与合理性。据悉，本案审结后，G市中级人民法院向G市人民政府提出了司法建议，建议重新对当地安全监督管理局的职权进行划分。

对具体行政行为的合法性审查是人民法院审理行政案件的必备内容和重点。审查具体行政行为是否合法，一般包含三方面的内容：一是审查具体行政行为认定事实是否清楚；二是审查具体行政行为在程序上是否合法；三是审查具体行政行为适用法律是否正确。人民法院审理行政案件，通常不以原告的诉讼请求为限，而是对具体行政行为的合法性进行全面的审查。本案涉及到具体行政行为的合法性以及行政职权的法定性及规范性文件的效力鉴别等法律问题。

一、具体行政行为的合法性审查

具体行政行为的合法性审查原则或司法审查原则是我国行政诉讼的基本原则之一，《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。该条规定明确了人民法院享有的司法审查权限，即审查对象是行政机关的具体行政行为，审查的范围原则上只是具体行政行为是否合法。虽然《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第四款规定：“行政处罚显失公正的，可以判决变更”，人民法院对具体行政行为仍依法享有变更权，但是，合法性审查是原则，合理性审查是合法性审查的特殊例外，有严格的限制，而且只针对行政处罚的具体行政行为。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，人民法院审理行政案件，只对具体行政行为的合法性进行审查，如果对行政机关制定的行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定和命令不服而向人民法院提起诉讼，则不属于人民法院的受案范围，人民法院不予受理。这些规定从法律上明确了司法审查的对象只能是行政机关的具体行政行为。如果人民法院在审查具体行政行为时，发现该具体行政行为所依据的行政机关带有普遍性的抽象性行为是违法的，也只能用判决撤销具体行政行为，而不得用判决的形式确认、宣告抽象行政行为违法，更不能以判决的方式将其撤销。当然，人民法院虽然不能撤销抽象行政行为，但却可以在对抽象行政行为指出其为违法的鉴定和评价后，宣告撤销依据该抽象行政行为作出的违法具体行政行为。据此，该抽象行政行为虽然还继续存在，在形式上仍维持有效的形式，实际上已经很难在现实生活中产生实际作用。

　　对具体行政行为的合法性进行审查，不可避免地要涉及到对作为具体行政行为依据的各类行政规范性文件是否合法的鉴别和评价，也必然需要有一定的鉴别和评价依据或标准。《中华人民共和国行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例、单行条例为依据。对于规章只是“参照”适用。参照本身即意味着对依规章作出的具体行政行为，人民法院在审查其是否合法时，首先要根据法律、法规对规章的合法性作为鉴别和评价，合法的予以参照，不合法的不予参照。

本案中，G府办发（2002）188号通知、Y府办发（2002）54号通知以及Y委发（2001）39号通知是安监局作出具体行政行为的直接依据。人民法院在对具体行政行为的合法性进行审查时，不可避免地要涉及到对作为具体行政行为依据的这些行政规范性文件是否合法进行鉴别和评价。

二、行政职权的法定性

依法行政是法治原则对政府行为的一个基本要求，即行政机关必须依照法定权限、法定方式、法定程序来实施行政管理行为。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十五条规定：地方各级人民政府必须依法行使行政职权。因此，行政机关的行政职权源于法律规定，行政职权不是任意设定和实施的。如果行政机关在行政管理及行政执法中没有依法行使行政职权，则必然导致行政行为违法和无效。

本案中，《中华人民共和国劳动保险条例》、《中华人民共和国劳动保险条例实施条例》以及原劳动部发布的《中华人民共和国企业职工工伤保险试行办法》（劳部发[1996]266号）均对工伤保险的主管部门作了明确规定，均确定为县级以上各级人民政府劳动行政部门（2004年4月1日施行的《工伤保险条例》再次以行政法规的形式明确了这一点）。因此，G市地方人民政府以地方规范性文件的形式将工伤主管部门确定为安全监督管理部门是没有法律依据的。

三、地方行政机关规范性文件的效力认定

本案中，G府办发（2002）188号通知、Y府办发（2002）54号通知以及Y委发（2001）39号通知属于规章以下的规范性文件。此种规范性文件不属于法的范畴。在我国，广义上的法包括宪法、法律、法规和规章，而不包括规章以下的规范性文件。规章以下的规范性文件作为行政行为（抽象行政行为）的一种形式，其是否合法，主要有三个衡量标准：其一，发布相应规范性文件的主体是否具有行政主体资格。行政行为的主体资格主要是由行政组织法确定的，有时，行政机关的行为权限也由行政行为法（如《价格法》、《食品卫生法》、《治安管理处罚条例》等）规定。合法的行政行为必须有组织法或行为法的授权。否则，其即无相应行为的主体资格。其二，相应规范性文件内容是否合法。内容合法包括三项要求：第一项要求是要有法律（含法规、规章）根据；第二项要求是不与相应法律的规定相抵触；第三项要求是符合相应法律的立法目的，且相应规范性文件做出的规定具有必要性和实行的可能性，这些规定的做出是相应行政机关依法行使职权，科学论证的结果，而不是其滥用职权的结果。其三，相应规范性文件制定程序合法。我国目前尚未制定统一的行政程序法，规范性文件制定的程序主要应参照规章制定程序和一般法律程序的要求，即通过论证会、听证会、座谈会或书面征求意见等多种形式，广泛听取行政相对人、专家和有关机关、组织的意见。本案中，G府办发（2002）188号通知、Y府办发（2002）54号通知以及Y委发（2001）39号通知三件地方规范性文件无视行政法规及部门规章对工伤管理部门的规定，将工伤管理职责擅自划归安全监督管理部门，混淆了政府部门的职能划分，不仅没有法律依据，而且对于政府部门行使职权也是有害的。因此，人民法院判决撤销了依据该三件文件作出的具体行政行为。