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【蜀鼎·原创】城市更新、保障性住房与当前房地产市场之弈局——从政策与法律视角探析
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日期:2024-07-05

   

   谨以此文献与《中华人民共和国城市房地产管理法》颁布三十周年)/四川蜀鼎律师事务所 王春城


      

引言:


受宏观经济影响,当前房地产市场的供求关系已发生明显变化,各地房地产开发企业均面临前所未有的去库存压力。城市房地产面向市场改革开放后,一个时代的标志是《中华人民共和国城市房地产管理法》首次于1994年7月5日公布并自1995年1月1日实施;为进一步规范城市房地产开发经营行为,《城市房地产开发经营管理条例》于1998年7月20日发布实施。三十年来,我国房地产市场经历了蓬勃上扬并从2016年∽2022年上半年各大城市从严制定和执行住房限购措施强化购房人资格审核,到2022年下半年至今整体下行各大城市纷纷渐次调整放开区域限购措施,无论是政策着力点,还是房地产市场销售场景,均可谓冰火两重天。

值此房地产市场下行之际,我国现有住房供应体系中的保障性住房和自2020年至今实施的城市更新等行动,对房地产市场将会造成怎样的影响?各方利益在当前弈局中如何平衡?笔者试从政策与法律角度,探析纷繁复杂、扑朔迷离的市场变革与前景。



关键词:保障性住房、城中村改造、城市更新、存量房产、限购、去库存、博弈、发展新模式、政府专项债券、共有产权

        

         

Part 1


关于2024年6月7日国常会议

    

国务院总理李强于2024年6月7日主持召开国务院常务会议(下称“6月7日国常会议”),其中关于当前房地产市场形势和下一步构建房地产发展新模式的工作会议指出:房地产业发展关系人民群众切身利益,关系经济运行和金融稳定大局。要充分认识房地产市场供求关系的新变化,顺应人民群众对优质住房的新期待,着力推动已出台政策措施落地见效,继续研究储备新的去库存、稳市场政策措施。对于存量房产、土地的消化、盘活等工作既要解放思想、拓宽思路,又要稳妥把握、扎实推进。要加快构建房地产发展新模式,完善“市场+保障”住房供应体系,改革相关基础性制度,促进房地产市场平稳健康发展。

以上内容中,存量房产、土地消化、盘活等工作可以概括为“去库存”,而现行“市场+保障”的住房供应体系,即房地产市场+保障性住房建设,又与当前的城市更新行动密切相关,且均离不开供求关系、土地储备、货币这三个基本要素。

       

      

Part 2

国家对当前房地产市场的政策导向」


     

6月7日国常会议旨要可以看出,房地产市场现在的主要问题是新房和二手房库存较大,当下亟需研究的政策措施是去库存、稳市场,改革相关基础性制度,加快构建房地产发展新模式,并满足人民群众对优质住房的期待和需求。

常理来看,市场需求是决定去库存和建设优质住房效率、时间的动力源泉,而政策无疑则是动力输出过程中的管径或卡口。政策本身能否制造需求?答案是肯定的;但仅依靠政策制造的需求是否具有可持续性?答案则是否定的。

而政策与市场需求同向还是逆向,将决定政策的价值取向;政策与市场需求是否同步(同时),则将决定该政策能否达到投箸入箕、药到病除的效果。6月7日国常会议“着力推动已出台政策措施落地见效”,表明了中央高层对已出台政策的落地见效是迫切期待的。

显而易见,6月7日国常会议所指的构建房地产发展新模式是不是应当将“保障性住房”+“城市更新”置入房地产市场的同一维度中同步考量呢?答案是肯定的。

        

       


       

Part 3 

城市更新、保障性住房和房地产市场的协同与博弈


        

(一)房地产开发、保障性住房、城中村改造、城市更新的产生

1.二十世纪八十年代后期,我国进行了城镇国有土地使用制度改革和房地产综合开发建设体制改革,房地产业迅速崛起;1992年初邓小平同志视察南方发表重要谈话和党的十四大以后,随着改革和建设步伐加快,房地产业的发展进入了一个新的发展阶段,成为经济发展的基础性、先导性产业,推动城市居民生活条件的改善,增加国家财政收入,在国民经济和社会发展中具有重要的地位和作用。顺应时代发展,1994年7月5日第八届全国人大常委会第八次会议通过并公布《中华人民共和国城市房地产管理法》,自1995年1月1日实施,以法律形式规范房地产市场行为,明确了三大原则:①国家实行国有土地有偿、有期限使用制度;②国家扶持发展居民住宅建设,逐步改善居民的居住条件;③房地产权利人应当守法,合法权益受法律保护。1998年7月20日国务院发布《城市房地产开发经营管理条例》第二条:“本条例所称房地产开发经营,是指房地产开发企业在城市规划区内国有土地上进行基础设施建设、房屋建设,并转让房地产开发项目或者销售、出租商品房的行为。”对房地产开发经营进行了明确定义,规定了房地产开发企业的设立条件和开发建设基本行为要求。自此,房地产开发及商品房销售等步入法治轨道。

2.1998年以来,国家在推进城镇住房商品化的同时,也探索推进了住房保障工作。2003年,国务院发出了《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(国发〔2003〕18号),要求调整住房供应结构,逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房;建立和完善廉租住房制度,要求各级政府以财政预算为主、多渠道筹集住房保障资金;把经济适用住房定位于具有保障性质的政策性商品住房。2007年和2008年,国务院发出了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发〔2007〕24号)和《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》(国办发〔2008〕131号),要求加快建立以廉租住房为重点、包括经济适用住房在内的多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。同时,针对大量的城市、工矿(含煤矿)、林区、垦区棚户区居民住房困难、居住环境差的问题,开始对各类棚户区实施改造;推动部分商品住房价格上涨较快的大中城市建设限价商品住房;从2010年开始,在大中城市建设公共租赁住房。从此,我国开始实行了商品住房为主、同时推进保障性住房建设的城镇住房发展体制。

2021年6月24日,国务院发布《关于加快发展保障性租赁住房的意见》(国办发〔2021〕22号),确定了以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系,首次从国家层面明确了我国住房保障体系的顶层设计。

根据现行政策法规,我国现行城镇保障性住房的种类可以分实物保障和货币补贴。货币补贴是指对城镇部分低收入住房困难家庭发放租赁住房补贴,支持他们在市场上租赁住房。实物保障可以归纳为租赁型保障房和购置型保障房。租赁型保障房有:①廉租住房;②公共租赁住房。购置型保障房有:①经济适用住房;②限价商品住房;③各类棚户区改造住房;④共有产权住房。

3.“城中村改造”在国家层面首次提出是2016年,国务院于此后批复各个省市土地利用总体规划中,将旧城和城中村改造作为盘活存量土地严格控制城镇建设用地规模的一项重要举措。

4.“城市更新”出现于2016年3月16日第十二届全国人大第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》,要求在第十三个五年(2016-2020年)内基本完成城镇棚户区和危房改造任务,将棚户区改造与城市更新、产业转型升级结合起来,加快推进集中成片棚户区和城中村改造,有序推进旧住宅小区综合整治、危旧住房和非成套住房改造。

2020年10月29日中共中央第十九届委员会第五次会议提出新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化,要求完善新型城镇化战略。2021年11月4日《住房和城乡建设部办公厅关于开展第一批城市更新试点工作的通知》(建办科函〔2021〕443号)在北京、唐山、沈阳、成都、西安等21个城市(区)开展第一批城市更新试点工作,自2021年11月开始,为期2年。试点目的在于建立政府引导、市场运作、公众参与的可持续实施模式;创新土地、规划、建设、园林绿化、消防、不动产、产业、财税、金融等相关配套政策,探索建立城市更新规划、建设、管理、运行、拆除等全生命周期管理制度,探索更新改造技术方法和实施路径。

(二)面对当前经济形势,房地产市场、保障性住房、城中村改造、城市更新均已被赋予促进投资、拉动消费的政策使命。

我国整个房地产业“高负债、高杠杆、高周转”的模式运行已久。自疫情影响特别是2021年、2022年以来,房地产企业破产公司倍增,许多知名的房地产企业暴雷,2023年房企的流动性困境加剧,境内外债券利息到期无法偿还引发信用危机,港股、A股市场房企退市潮持续蔓延。同时,复杂严峻的国际环境和国内各个行业经济形势在疫情之后均发生较大变化,稳增长、稳就业、稳物价凸显迫切。

2022年10月至今,佛山、东莞、杭州、西安、成都、广州、深圳、上海、北京等几乎全国主要城市先后以调整优化限购措施或促进房地产市场平稳健康发展之由,放宽或取消了原来非常严格的区域限购措施。央行、银保监会及证监会等部门,从信贷、债券、股权三方面“三箭齐发”全面支持房企融资,支持民企融资、“金融16条”、预售资金监管新政、支持房企股权融资等陆续出台,帮助优质房企恢复经营“造血”功能。

2023年7月21日国常会议审议通过了《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》,城中村改造被誉为“改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措。”媒体一度将其赞为房地产“救市猛药”,并因其有别于2008年以来的棚户区改造,业内专家和社会人士大多将其称为“棚改2.0",或者“第二次棚改”。

2023年7月28日《国务院办公厅转发国家发展改革委关于恢复和扩大消费措施的通知》(国办函〔2023〕70号),明确要求支持刚性和改善性住房需求,做好保交楼、保民生、保稳定工作,完善住房保障基础性制度和支持政策,扩大保障性租赁住房供给。稳步推进老旧小区改造。在超大特大城市积极稳步推进城中村改造。

2023年8月28日第十四届全国人大常委会第五次会议审议的《国务院关于今年以来国民经济和社会发展计划执行情况的报告》指出:积极扩消费促投资,开展“2023消费提振年”系列活动;切实防范化解重点领域风险;适应我国房地产市场供求关系发生重大变化的新形势,因城施策用好政策工具箱,优化供地结构,更好满足居民刚性和改善性住房需求,促进房地产市场平稳健康发展。

2023年10月21日第十四届全国人大常委会第六次会议审议的《国务院关于金融工作情况的报告》指出,2023年执行稳健的货币政策,加强逆周期调节,广义货币(M2)供应量和社会融资规模增速同名义经济增速基本匹配2023年以来两次下调金融机构存款准备金率累计0.5个百分点,释放长期流动性超过1万亿元。截至2023年9月末,广义货币供应量同比增长10.3%,社会融资规模存量同比增长9.0%。延长普惠小微贷款支持工具、租赁住房贷款支持计划期限至2024年末,延长保交楼贷款支持计划期限至2024年5月。截至9月末,各类结构性货币政策工具余额总计7.0万亿元。1年期、5年期以上贷款市场报价利率(LPR)分别累计下降20个、10个基点。发挥首套住房贷款利率动态调整机制作用,前9个月新发放个人住房贷款利率为4.13%,同比下降0.88个百分点。推动降低存量首套住房贷款利率,近5000万笔、22万亿元存量房贷利率下降,平均降幅0.73个百分点。

2024年3月11日第十四届全国人大第二次会议审议批准的国务院《关于2023年国民经济和社会发展计划执行情况与2024年国民经济和社会发展计划草案的报告》中指出:“积极发挥政府投资带动放大效应......进一步扩大地方政府专项债券投向领域和用作项目资本金的行业范围,将保障性住房、城中村改造、普通高校学生宿舍等纳入专项债券投向领域。”

2024年4月30日《财政部办公厅、住房城乡建设部办公厅关于开展城市更新示范工作的通知》(财办建〔2024〕24号)要求:自2024年起,中央财政创新方式方法,支持部分城市开展城市更新示范工作,重点支持城市基础设施更新改造,进一步完善城市功能、提升城市品质、改善人居环境。中央财政对示范城市给予定额补助。示范城市统筹使用中央和地方资金,结合开展城市地下管网更新改造、污水管网“厂网一体”建设改造、市政基础设施补短板、老旧片区更新改造等重点工作,示范期三年。

综上,当前经济形势下,国家从政策层面为房地产市场松绑,为房企纾困,并通过下调金融机构存款准备金率、降低贷款市场报价利率(LPR)、降低首套住房贷款利率、增发广义货币供应量、推进基础设施资产证券化(不动产投资信托基金〔REITs〕)、地方政府专项债券、不动产私募投资基金以及财政补贴等手段,积极促投资、扩消费,无疑将进一步释放对房地产市场、保障性住房、城中村改造、城市更新的货币投放量。

(三)叠加货币投放因素,当前极可能在全国施行的存量房“去库存”措施,与保障性住房、城中村改造、城市更新相互博弈,房地产市场必将变局。

1.“增量房”一般是指房地产开发企业投资新建的商品房,“存量房”则是指市场上已经存在的商品房,包括二手房、空置房等。根据有关报道,截止2024年6月,全国商品房库存约7.5亿平方米,连续三个月超过2015年历史高位,其中住宅近4亿平方米,同比增长约24%。与此同时,去化周期却一直创新高,部分城市甚至长达十几年。

2022年房地产市场“保交楼”贷款支持政策之后,2024年以来“去库存”重现于国务院和地方政府的有关会议中,让人不得不对2015年“棚改货币化安置”开启的各地去库存浪潮产生联想。

2014年7月21日,国家提出积极推进棚改货币化安置——《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》(国办发〔2014〕36号),要求各地区要在摸清底数的基础上,抓紧编制完善2015-2017年棚户区改造规划,将包括中央企业在内的国有企业棚户区纳入改造规划,重点安排资源枯竭型城市、独立工矿区和三线企业集中地区棚户区改造。明确提出了关于征收补偿的原则为,棚户区改造实行实物安置和货币补偿相结合,由棚户区居民自愿选择。与此同时,为加快棚改力度,央行为国开行新开发了一种金融工具——抵押补充贷款(PSL)

自此以后,各地(特别是二三四线城市)去库存浪潮开启,并因棚改货币化安置补偿的及时性和便捷性,直接激活了商品房销售环节,阶段性解决了房地产库存高企和经济下行的问题。

2017年8月29日第十二届全国人大常委会第二十九次会议审议的《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》中指出“将棚户区住房改造与去库存结合起来,鼓励商品住房库存量较大、市场房源充足的地方,进一步提高棚改货币化安置比例。”货币化棚改迅速使政府、开发商和一些棚改户收益,但却导致了此后房价一路飙升。2016年12月中央经济工作会议提出“房子是用来住的、不是用来炒的”的定位,各大城市开始从严制定和执行住房限购措施。但意外的是,严苛的限购措施导致资源配置的紧张,反向造成了房价上涨,地方债务透支未来,增长失控。

前事不忘,后事之师。当前部分地方实施和极可能在全国推行的存量房“去库存”措施,与保障性住房、城中村改造、城市更新将产生怎样的相互影响?相关产品的需求人群和稳市场效果又将如何?

2.湖南省、鄂尔多斯市、贵阳市等多地城市由于非住宅商品房库存量巨大,从2021年起即开启非住宅商品房去库存工作。6月7日国常会议所反映的去库存信号,表明包括商品房住宅在内的房地产“去库存”动作即将在全国开启。

深圳市人民政府已于2023年6月7日公布《深圳市保障性住房规划建设管理办法》(2023年8月1日实施),第一条表明是为了贯彻落实党中央、国务院关于加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度,完善深圳市住房保障体系;第三条规定保障性住房包括公共租赁住房、保障性租赁住房、共有产权住房等;第八条、第二十条、第二十一条等规定可通过城市更新、土地整备建设和存量房屋以及通过新供应建设用地等方式建设保障性住房;住宅、公寓、宿舍及按规定经规模化品质化改造提升的城中村房屋等具有居住功能的存量房屋,符合条件的可以筹集作为保障性租赁住房或者公共租赁住房;闲置和低效利用的商业办公、旅馆(酒店)、厂房、研发用房、仓储、科研教育用房等非居住存量房屋,在符合规划原则、权属不变、满足安全要求、尊重群众意愿的前提下,可以改建为保障性租赁住房。由此可见,住宅及非住宅存量商品房(包括公寓等)均可能成为保障性住房。

通过存量商品房的去化方式建设保障性住房,不仅可达成快速“去库存”的目的,政府专项债资金亦可以交易资金面貌阔步进入社会。同时,由于城中村改造、城市更新政策的叠加,是否会新增海量货币引起货币贬值、物价上涨?当前房地产市场的洗牌和变局无疑正因此发生,且必将对未来的发展产生深远影响(包括房地产企业的运行机制、产品定位、发展方向等)。

而且,根据两个共有产权试点城市制定的《北京市共有产权住房管理暂行办法》《上海市共有产权保障住房管理办法》,购房人取得不动产权证满5年后,购房人可有条件转让其房屋产权份额。故此,该共有产权制度在一定时期之后,亦将对存量房(二手房)市场再次产生冲击,房地产市场能否遵从初心保持平稳?尚有待于进一步观察。

      

        

Part 4

保持房地产市场供求关系平衡和信息公开,是构建房地产市场平稳发展新模式的基本保障,法律和政策设计应当坚守这一底线。


       

根据公开数据,自2021年以来至今,房地产企业破产数量上千家,佳兆业、恒大、碧桂园、浙江中梁、融创、富力、花样年、蓝光、绿地、雅居乐等30多家知名大型房地产企业先后暴雷或出现债务危机。在港股市场、A股市场,新力控股、南海控股、嘉年华国际、阳光城、蓝光发展、泰禾、美好置业等房企被退市;大唐集团、汇景控股、力高集团、银城国际控股、祥生控股集团、大发地产、佳源国际控股等多家房企先后处于停牌状态,面临被退市风险。

以上事实表明,无论是国企、央企还是民营企业,“优胜劣汰”是基本的原则,在当前房地产市场正值行业洗牌之际,新旧模式的转变,只有适应新市场、采用新的发展模式才能穿越困境和取得竞争优势。

博弈的基本要素是参与人、规则、结果、赢利。博弈模型中,著名的斯塔克尔伯格模型(Stackelberg model)是由德国经济学家斯塔克尔伯格提出的一种动态领导模型,该模型反映了企业间不对称的竞争,该模型的主要思想是双方都是根据对方可能的策略来选择自己的策略以保证自己在对方的策略下的利益最大化,从而达到纳什均衡。该博弈模型中,先做出决策的一方被称为leader(领导者、领奏者),在leader之后,剩余的players(演奏者)根据leader的决策进行决策,被称为followers(追随者),然后leader再根据followers的决策对自己的决策进行调整,如此往复,直至达到纳什均衡。纳什均衡指的是在一个博弈过程中,博弈双方都没有改变自己策略的必要,因为单方面改变自己的策略都会造成自己收益的减少。纳什均衡点可以理解为个体最优解,但不一定是集体最优解。而使个人最优变成集体最优的方法是共谋。在社会领域,共谋是靠法律完成的。大家的共谋就是法律,如果有人不按照大家的约定做,就会受到法律的惩罚。通过这种方式以保证最终决策从个人最优的纳什均衡点变为集体最优。

当前,参与房地产市场、保障性住房、城中村改造、城市更新的各方主体地位并不是对称的,各级政府及其职能部门、央企、国企、民营企业、社会组织、公民个人等所获得的信息是不对称的,而信息公开是参与主体作出有利于自身决策的最基本保障。《城市房地产管理法》第三十条规定:“房地产开发企业是以营利为目的,从事房地产开发和经营的企业。”因此,房地产开发企业作为最重要的市场经营主体,如何从个体最优的纳什均衡点变为集体最优点,显然只有各个参与主体遵守同一规则(法律),才能保证公平竞争,也才能通过充分的市场化实现最佳的资源配置,获得集体最优解。

《政府信息公开条例(2019修订)》规定政府信息公开包括政府主动公开和依公民、法人或者其他组织的申请公开两类,第十九条规定:“对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息,行政机关应当主动公开。”实践中,政府主动公开信息的范围和依申请公开信息均需进一步加强和完善。

当前,市场经济亟需社会各界提振投资及消费信心。房地产开发因涉及土地储备、土地出让、城市规划、存量房及增量房、人口数量、金融与税收政策等多个因素,为保证房地产市场的平稳和健康发展,政府更应当及时、主动向社会全面披露政策和有关经济技术信息,对同一维度中的房地产市场、各类保障性住房、城中村改造、城市更新的统筹决策更应遵循科学论证、公众参与的原则,以确保供求关系平衡和规则统一,从而化解当前房地产风险,构建房地产市场平稳发展新模式!


O二四年七月五日于成都

         

         

文中注释

1.1995年2月《中国律师》“谈我国《城市房地产管理法》”,作者:张桂龙。

     2.《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(2006年3月14日第十届全国人大第四次会议批准)中加强城市规划建设管理要求:稳步推进城市危旧住房和“城中村”改造,保障拆迁户合法权益。

     3.按照《2020中国人口普查分县资料》,共有7个超大城市、14个特大城市,分别为【超大】上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津,【特大】武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连。

     4.根据全国人大常委会《关于加强经济工作监督的决定》,2022年10月国务院首次向全国人大报告了金融工作情况;2023年10月21日,中国人民银行行长潘功胜受国务院委托,就2022年第四季度以来的金融工作情况向第十四届全国人大常委会作报告。

     5.根据央视网消息,中国人民银行公布2023年前三季度金融统计数据报告,广义货币增长10.3%,9月末,广义货币(M2)余额289.67万亿元,同比增长10.3%,增速分别比上月末和上年同期低0.3个和1.8个百分点。

     6.即央行通过抵押优质资产向银行提供贷款,资金量大、利率低且周期长。

7.见《湖南省住房和城乡建设厅、湖南省发展和改革委员会、湖南省财政厅等关于推进非住宅商品房去库存的若干意见》(湘建房〔2021〕176号)、《鄂尔多斯市人民政府办公室关于印发推进非住宅商品房去库存的若干意见的通知》(鄂府办发〔2022〕149号)、《<贵阳市中心城区非住宅商品房去库存工作实施细则>的通知》(筑资源规划通〔2022〕58号)。

8.2017年9月14日《住房城乡建设部关于支持北京市、上海市开展共有产权住房试点的意见》(建保[2017]210号),运营管理主体明确由国有机构代表政府持有共有产权住房政府份额,并承担与承购人签订配售合同、日常使用管理、回购及再上市交易等事项。

9.融创通过持续并艰难推进已展期债务的二次重组,于2023年11月20日官宣境内外债重组成功。

10.参考文献:博弈论及百度搜索词条。

11.见《城市房地产管理法(2019修正)》第三十条。


      

作者简介:



              

       

王春城 律师

四川蜀鼎律师事务所高级合伙人

管委会成员、执行主任

成都仲裁委员会仲裁员

四川省律师协会民营企业权益保障工作委员会委员

四川省律师协会建设工程和房地产专业委员会委员

首批四川省建筑房地产专业律师

专业领域:房地产与建设工程法律事务、公司法律事务。执业26年来,主办过四十余件重大投资建设项目、公司并购和清算项目,以及数千件各类疑难、复杂案件,擅长于综合运用法学知识,帮助客户解决项目投资、工程建设、企业改制、股权优化等法律问题。

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