来源：法制日报

    上周末，国务院办公厅转发证监会、公安部、监察部、国资委、预防腐败局《关于依法打击和防控资本市场内幕交易的意见》。《意见》指出，多部委将联合出手依法打击和防控资本市场内幕交易。维护市场秩序，保护投资者合法权益，促进我国资本市场稳定健康发展（11月19日《第一财经日报》）。

　　此番国务院发布文件，要求公安部、国资委等多个强力部委齐抓共管“内幕交易”的问题，确实是回应了广大中小投资者对股市违规交易侵害自身利益的关切与焦虑，也展示了管理层治理该问题的决心。然而，要真正遏制住近几年内幕交易日益猖獗的危险势头，维护1.4亿普通股民的权益，强力打击固然是当务之急，但尽快纠正目前证券市场监管力量单一、监管机构执法权限不足等制度性缺陷，恐怕更是迫在眉睫。

　　证券市场作为资本市场的重要组成部分，其交易对象的复杂化、交易方式的多样化、利益主体的多元化以及交易流程的高速化，都是一般商品市场所无法比拟的。政府监管机构对其进行监管的难度和成本也远高于一般商品市场。因而，在发展较为成熟的证券市场中，不仅是政府机构在履行监管职责，中小投资者为主的社会监管力量和行业自律监管力量同样发挥着重要的作用。美国证券交易委员会（SEC）成员仅数十人，却能对庞大的美国证券市场实施有效管控，正因为公众投资者在监管中发挥着主导作用。

　　但内地证券市场由于发展起步较晚，其监管制度从一开始便具有“强制型制度变迁”的特征——即在政府干预之下完成市场规则的设定，政府监管机构也几乎成为市场监管的唯一力量，而公众投资者作为社会监管力量的作用却被严重忽视。一个典型例子便是，现行证券法“法律责任”部分，对违法交易所需承担民事责任的规定极其简陋，却对违法行为应受的行政处罚，规定得格外详细。这直接导致公众投资者对内幕交易责任人提起诉讼时，缺乏司法支撑，其监管威慑力也大打折扣。

　　可即便证监会作为主体监管力量，其执法权限也是极为有限。与美、英、澳以及香港地区的政府监管机构相比，内地证监会不仅没有追究参与违规交易人员法律责任的直接起诉权，也没有向法院申请强制令或返还令以追究违法所得的权力。此外在查处内幕交易时，国内证监会只能在有确凿证据的前提下申请冻结证券账户，且手续复杂耗时极长，而国外多数证券监管机构却可以直接查扣账册或是冻结账户，以协助调查。

　　要求多个部委齐抓共管内幕交易，如同猎人打虎，但由于中国证券市场的庞大规模，这种“打虎”行动往往不仅无法制止“老虎伤人”，反而会让“猎人”精疲力竭而公众投资者却更加缺乏安全感。毕竟，一个人数几十人的小证券公司便可在半小时内搞出上千个挂名户头，操纵上亿资金游走，而全国这样的证券公司更多如牛毛，监管机构对此也只能是管不胜管。更何况，猎人装备还不齐整，打起虎来更是事倍功半。相比之下，从制度层面发挥社会监管力量的作用并完善监管机构执法机制，才是将内幕交易这“猛虎”圈入笼中的根本手段。